LEY MOYANO

           El 17 de julio de 1857, Isabel II firmaba la Ley de bases autorizando al Gobierno para formar y promulgar una Ley de Instrucción Pública. Su contenido se desarrollaba en tres artículos: el primero de ellos contenía las 14 bases mientras que el segundo y tercero eran los habituales preceptos destinados a posibilitar la aplicación de lo dispuesto en el primero. Poco después, el 9 de septiembre de ese mismo año, Isabel II firmaba ya una minuciosa Ley de Instrucción Pública constituida por 307 artículos y siete disposiciones transitorias. Habrá que esperar al 4 de agosto de 1970, casi 113 años después, para que la Ley General de Educación la declare totalmente derogada.

      Es comprensible, por lo tanto, que Claudio Moyano manifestase su satisfacción al comprobar cómo su Ley superaba múltiples avatares políticos y permaneciese vigente treinta años después; pero también es lógico que nosotros nos preguntemos sobre las causas que motivan que una ley perdure cuando, por el contrario, en la actualidad, vemos que sobre la misma materia, en poco más de veinte años, se han promulgado nueve leyes orgánicas.

Sin restarle méritos a la Ley de 1857 ni a su autor, sí que deberíamos situarlos dentro de su contexto y valorar a qué se debe esa perdurabilidad, pues ni todo necesariamente hay que atribuirlo al saber hacer de un ministro y al acierto de una formulación legal, ni probablemente será positivo todo lo que subyace detrás de esa permanencia. Por eso nuestra intención es, más que dejarnos atrapar por estos aspectos casi míticos de la Ley, considerar previamente el significado que tiene la aparición de los sistemas educativos europeos precisamente cuando se están configurando los Estados liberales y de un modo más concreto el Estado liberal español. De ese modo, entendemos que se comprenderá mejor el sentido de la Ley en sí para pasar a continuación a valorar lo que ha sido su incidencia en la educación en España.

1. Los Estados contemporáneos europeos y su sistema educativo

Los estudios comparados de los sistemas educativos europeos han venido a confirmar la conveniencia de relacionar la aparición de los sistemas educativos con la formación de los Estados, algo que, por lo demás, ya se ha señalado respecto a nuestro país. Por eso puede resultar interesante aproximarnos, a la función que se espera de la educación en la sociedad del Antiguo Régimen en relación con sus rasgos políticos, económicos, sociales y culturales-ideológicos pues nos permitirá apreciar los cambios como los aspectos que permanecen más o menos transformados o disfrazados, para lo que nos apoyaremos en algunos textos de la época.

      La educación escolar en el Antiguo Régimen era absolutamente minoritaria, en una sociedad estamental donde la gran mayoría de su población desempeñaban oficios que aprenderían por imitación, parecía no tener demasiado sentido.

Así, en 1807 Whitbread presentó una propuesta de Ley para la creación de escuelas elementales en toda Inglaterra. El proyecto fue derrotado en la Cámara de los Lores. El Presidente de la Royal Society se opuso a la ley.

La educación escolar ya no puede estar en manos de la Iglesia; asimismo, en relación con ella todos deben ser iguales en derechos. Por otra parte, se quiere que la educación escolar contribuya a construir la nación que es la fuente de la soberanía y la garantía de los derechos del ciudadano. Por lo tanto, es necesario construir un sistema educativo que prepare a las personas para la libertad y las haga iguales en derechos, que forme la identidad nacional, que transmita los valores de la sociedad liberal, que oriente a las personas hacia la prosperidad, que inculque una disciplina moral laica a la población. Por eso se comprende que la Constitución de 1812 dedique íntegramente el Título IX a la Instrucción pública.

2. Los inicios del Estado liberal español y la Instrucción pública

El fracaso de los ilustrados españoles en su intento de que la Monarquía se comprometiera con el cambio de la sociedad española impulsó a los más radicales a promover esos cambios a través de una nueva configuración política a partir de los ideales liberales: el Estado constitucional. De este modo, el poder no residiría en la Corona sino en la nación. Precisamente, la invasión napoleónica y la ausencia de la familia real ofrecían una ocasión propicia para lograrlo y las Cortes de Cádiz la aprovecharon formulando una Constitución que proclamaba la soberanía nacional y la división de poderes.

Además de ese carácter público que se confiere a la instrucción pues se incluye en el texto constitucional la obligación de establecer escuelas de primeras letras en todos los pueblos –y si se tiene en cuenta la situación entonces del país se apreciará la ambición prácticamente utópica de lo preceptuado– y de crear y arreglar el número competente de universidades y otros establecimientos de instrucción.

        Una vez constatada la ruptura legal en la política, en relación con el Antiguo Régimen, y de forma consecuente en la educación, hay que reconocer que la Constitución de Cádiz no sólo tuvo una escasa vigencia jurídica en nuestra historia constitucional (apenas seis años), sino también una muy débil incidencia en el liberalismo español durante todo el siglo XIX, que al poco de nacer le dió la espalda. El gobierno del llamado liberalismo moderado-doctrinario supondrá que el Estado español se estructurará a partir de unos principios distintos, cuando no opuestos, a los que la Constitución de Cádiz había recogido. Unos principios que, en parte por un encomiable afán conciliador y en parte por un excesivo entreguismo, los liberales progresistas abandonaron en 1837. 

       

3. La institucionalización de la educación en España: la Ley Moyano

   Es un lugar común señalar que esta Ley se caracteriza por no pretender innovar, sino por recapitular cuanto se venía haciendo en la regulación de la enseñanza, especialmente desde 1836, y por aprovechar que habían ido aproximándose y madurando las ideas sobre educación de liberales progresistas y moderados para consolidar un marco legal y estabilizar desde el punto de vista normativo la enseñanza. Moyano, siente la necesidad de poner orden en la maraña legislativa que existía, de dotar a la instrucción pública de un enfoque general, de clarificar las relaciones entre sus partes, de resolver su funcionamiento administrativo; dispone de cuanto se ha venido haciendo en las décadas anteriores (el Plan del Duque de Rivas de 1836; el Proyecto de Someruelos de 1838; el Proyecto Infante de 1841; el Plan Pidal de 1845; y sobre todo el Proyecto de Ley de 1855 del liberal progresista Alonso Martínez); tiene, además, lo preceptuado sobre enseñanza en el Concordato de 1851. Su estrategia será no enredarse con aspectos menores en el Parlamento y presentar una ley de bases que faculte al Gobierno para luego desarrollarla. Lo que no podemos eludir era el carácter sesgado en lo concerniente a la mujer, ya que esta ocupaba un papel pasivo donde no era común su culturización, por lo que se usaron medios exclusivos para la mujer, creando materias específicas para las mujeres dentro de la educación, con Magisterio como única titulación apta para las mujeres. 

Había tanto maestras como maestros en las aulas, sin embargo, el número de maestros era mayor, pues las mujeres todavía estaban muy recluidas en los hogares dedicándose a ello y a su familia. La vestimenta es típica del XIX, faldas largas y pomposas, corsés con camisas abombadas y cinturones anchos o fajines ajustados a la cintura. Nada de escote o pantorrillas. Moños altos y discretos. Colores oscuros y nada de maquillaje. Era un factor muy importante que la imagen de la maestra fuese austera y poco llamativa. Los hombres vestían traje o pantalones con chaquetas modestas, siempre guardando una rigurosa austeridad.

De este modo, sin prestar demasiada atención a los neocatólicos, indicándoles a los progresistas que asumirá plenamente su Proyecto de 1855, dejando fuera la problemática religiosa (depende de una legislación superior), en menos de un año obtuvo un gran consenso de forma que la educación podría tener estabilidad jurídica a pesar de la discontinuidad política.Optó, en definitiva, por el posibilismo y renunció a la originalidad, la innovación o la modernización.

En relación a la estructura del sistema educativo, la Ley establece lo siguiente:

a. Instrucción Primaria:

•  Obligatoriedad y gratuidad: se declara obligatoria la enseñanza primaria aunque sólo de seis a nueve años y permitiendo su adquisición no sólo en las escuelas, sino también en el hogar doméstico. Será relativamente gratuita pues sólo en esta primera etapa lo será para quienes demuestren la imposibilidad del pago mediante certificados municipales.

•   Tipos de escuelas públicas: admite una amplia casuística (elementales completas, elementales incompletas, escuelas de temporada y escuelas superiores). Se señala la obligatoriedad de que exista una escuela elemental completa por cada 500 habitantes, y otra elemental, aunque sea incompleta, para niñas. Por lo que respecta a las escuelas superiores, sólo serán obligatorias por cada 10.000 habitantes. También se permiten las escuelas incompletas para niños en los núcleos de población pequeños y casi se justifican siempre las incompletas para las niñas en esta misma situación, ya que se señala en el artículo 102, que las podrán regentar no maestros, sino adjuntos o pasantes bajo la vigilancia del maestro de escuela completa de la ciudad más cercana.

•    Formación de los maestros: se obliga a la existencia de una escuela normal en cada provincia, y una central en Madrid, señalándose la obligatoriedad de que cada una de ellas tenga aneja una escuela de prácticas. No es la misma la situación de la formación de las maestras, puesto que la ley se limita a indicar que se procurará establecer escuelas normales para maestras. Hay, sin embargo, un elemento que nos sitúa en la línea de la profesionalización técnica de determinados cuerpos de funcionarios, como es el caso de los profesores de escuelas normales y los inspectores de primera enseñanza, al señalar la ley el establecimiento de un curso superior para la formación específica en las tareas que tendrán que desempeñar.

•    Currículo de instrucción primaria: para las escuelas elementales se compone de: doctrina cristiana, historia sagrada, lectura, escritura, gramática, ortografía, principios de geometría, dibujo lineal y agrimensura, rudimentos de geografía e historia y nociones de física e historia natural. Como puede apreciarse, se trata de una formación profesional completa y especializada, si bien es verdad que para un escaso número de alumnos, ya que el número de escuelas elementales completas era menor y estaban ubicadas las más de las veces en las ciudades. Por otro lado, en muchos casos la ausencia de verdaderos maestros lo reducía a las cuatro operaciones, lectura, escritura y catecismo. En el caso de las niñas, como casi siempre, se produce una bajada del nivel de esta formación especializada, ya que se les sustraen las materias técnicas (agricultura, geometría, dibujo lineal, física e historia natural) y se sustituyen por lo que se denominan labores propias de su sexo, dibujo de labores e higiene doméstica. Con ello se pone de manifiesto la cortedad de miras y los intereses del liberalismo moderado.

b. La enseñanza secundaria

También se puede seguir en el hogar doméstico, comprendiendo tanto lo que se llamaban estudios generales (bachillerato propiamente dicho, con dos periodos: uno primero de ampliación de la instrucción primaria, y el segundo con unos contenidos mayoritariamente humanísticos, pero volcados en la memorización de las lenguas clásicas, fundamentalmente el latín) como los estudios de aplicación, tratándose en este caso de estudios susceptibles de aplicarse a algo: agricultura, aritmética mercantil, dibujo lineal y artístico, etc.

c. Universidades

Comprenden la mayor parte de las facultades modernas: Farmacia, Medicina, Teología, Derecho (leyes, cánones y administración), Ciencias (exactas, físicas y naturales) y Filosofía y Letras (lengua, literatura, historia y filosofía). Ello permite apreciar la ampliación de salidas profesionales que el liberalismo moderado quería dar a las enseñanzas universitarias. Se añade, además, otro grupo de enseñanzas superiores, las denominadas enseñanzas profesionales: veterinaria, profesor mercantil, náutica, etc., y maestros de enseñanza primaria, aunque no tengan carácter estrictamente universitario.

4. La Ley Moyano y el desarrollo de la educación en España

     En primer lugar, respecto a la configuración del sistema, cabría afirmar que estamos ante un planteamiento más propio de una sociedad estamental que democrática. Ya el dictamen de la Comisión que informó el Proyecto de Ley de Bases fue muy claro, pues si defendía la necesidad de la instrucción que todas las clases sociales tienen, justificaba la no extensión de la enseñanza media ya que no la consideraba indispensable para la mayoría. Llegaba a decir que declarar este tipo de educación obligatorio, comportaría el riesgo de distraer a los jóvenes de otras actividades “en la edad más adecuada de la faena en los campos y del aprendizaje de las artes y oficios, lastimando profundamente los intereses de la agricultura y de la industria”. 

    Quizás no quepa extrañarse mucho, pues hasta puede parecer lógico que quienes defendían una democracia censitaria, en la que solamente eran considerados ciudadanos con derecho a voto, aquellos que tenían propiedades o desempeñaban altos cargos, diseñaran un sistema educativo en el que los estudiantes recibirían un trato absolutamente diferente según su origen social.

     En segundo lugar, marca fuertemente la diferenciación entre la primera y la segunda enseñanza. Acorde con el punto anterior, se supone que mientras la enseñanza primaria acogerá a toda la población, a la secundaria (y sobre todo a la universitaria) sólo accederán las clases medias y altas. Y, sin ningún reparo, responsabiliza de las escuelas a unos ayuntamientos a los que la desamortización había dejado sin recursos, mientras que encomienda los institutos a las Diputaciones y las universidades al Estado. Además, en la primera enseñanza elemental admite la existencia de escuelas incompletas, es decir, aquellas en las que no se impartían todas las materias a pesar de que sólo se podía pasar a la enseñanza secundaria desde la enseñanza elemental completa; también admitía las escuelas de temporada (de noviembre a abril). En ambas, la enseñanza corría a cargo de adjuntos o pasantes bajo la vigilancia del maestro de la escuela completa más próxima. Como ha escrito Escolano: El ciudadano sin voto tuvo bastante con una enseñanza incompleta y con un maestro sin título porque el mismo era un ciudadano incompleto. Por eso, mientras que desde la pedagogía y desde concepciones democráticas se concibe la enseñanza secundaria como una continuación de la primaria, la Ley Moyano concibe una educación secundaria elitista, destinada a seleccionar y preparar a la minoría que llegaba a la universidad:

En tercer lugar, la inhibición general del Estado ante los problemas de la enseñanza, sumirá a ésta en una situación deplorable de la que se libraban los grupos con recursos económicos que mandaban a sus hijos a los centros privados. De entre los testimonios que denuncian esta situación, se encuentra el de Macías Picavea,que pasará revista a todos los niveles y aspectos de la enseñanza y destacará la falta de recursos, el desinterés de la sociedad y la prioridad para el Gobierno de los gastos militares frente a la educación. Más adelante, Luís Bello recorrerá los pueblos de España y publicará su Viaje por las escuelas de España, donde nos hablará de escuelas en cuadras, cuartos bajos, húmedos, sin ventilación, sin luz ni aire...Finalmente, al inicio de la II República, con la información practicada por la Inspección de Enseñanza Primaria, se dedujo que existían 32,680 escuelas y un déficit de 27,151, lo que suponía más de un millón de niños sin escolarizar.

     En cuarto lugar, deberíamos examinar la atención que se presta al profesorado. Es el factor decisivo de un sistema educativo, pues sin él nada se puede lograr y de su valía, preparación y dedicación depende la calidad del sistema. De acuerdo con la marcada diferenciación y desconexión entre primera y segunda enseñanza, serán muy distintos los planteamientos en relación a su profesorado. Así, mientras la Ley especifica que Para quienes intenten dedicarse al magisterio de primera enseñanza (…) habrá una Escuela normal en la capital de cada provincia y otra central en Madrid (Art. 109).

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